治理危险驾驶犯罪实效性提升路径研究
治理危险驾驶犯罪实效性提升路径研究
——以沧州市2016-2021年危险驾驶犯罪案发数量为分析样本
崔 博
（本文发表在《河北公安警察职业学院学报》2023年第2期）
摘要：危险驾驶罪被纳入刑事立法规制范畴已十年有余，十年中关于其刑罚治理效果和引发的司法实务困境等问题，法律界一直在探讨。以沧州市为例，从近五年来看，危险驾驶的案发数量仍然在逐年递增，沧州市司法资源被该罪挤占的情况也逐年紧张。因此，有必要对其重新调整治理策略，就治理架构而言，需要挖掘非政府组织的功能，建立以政府组织为主、非政府组织为辅的二元治理结构。就治理维度而言，需要发挥法律、科技、文化的多维度综合作用，避免主要依靠刑事制裁的单一路径，降低社会治理成本。
关键词：危险驾驶罪 醉驾行为 非政府组织 合理分流 综合治理
一、问题与表征：危险驾驶罪的沿革与治理效能变迁
2011年《刑法修正案（八）》将危险驾驶行为入刑，体现在《刑法》第133条之一中的危险驾驶罪规定当中。2015年《刑法修正案(九)》又对此罪进行了修订，尤其表现为对醉驾的最新立法，法条表述为：“醉酒在道路上驾驶机动车的，处拘役，并处罚金。（《刑法修正案（九）》第8条）” 也就是说，只要在道路上实施了醉酒驾驶机动车的行为，就构成危险驾驶罪，不论情节，也不需要发生任何具体后果。
危险驾驶罪入刑初期，道路交通安全状况有所好转，主要体现为交通肇事犯罪中因为醉酒驾驶造成死亡的情况下降。此外，人民群众法治意识和规则意识也随之有所改观。但是，从近五年的治理实践来看，刑罚手段对危险驾驶行为的一般预防功能已经出现边际效应递减现象，同时也影响着人民群众对该罪刑罚治理举措的认同感和获得感。
二、现状与收益：沧州市危险驾驶行为现状探析与危险驾驶罪治理成本收益分析
从刑事打击效果来看（如图1所示），沧州市公安交管部门统计数据显示，近五年来沧州市危险驾驶犯罪刑事立案数量分别为2016年502件，2017年601件，2018年893件，2019年1156件，2020年2541件，2021年2960件。
图1所示数据表明，沧州市危险驾驶行为刑事立案数量近五年并未逐年减少，反而逐年大幅增长，五年间（2016年-2021年）增幅近六倍（从2016年502件到2021年2960件）。在这个过程中，尽管伴随着沧州市机动车数量和驾驶员数量逐年增加的因素，但是危险驾驶刑事立案数量近六倍的增长幅度也明显远远高于机动车数量增长的速度。诚然，单纯以各年度危险驾驶犯罪发生数量来衡定该罪入刑的治理效果不免有些片面嫌疑，毕竟制约该罪案发数量因素是多方面的，比如该罪案发数量与当地汽车保有量和驾驶人员数量变化密切相关，还与当地的经济发展水平和活跃程度、交通设施建设完善程度、人口基数状况、群体出行方式选择、执法机关查处力度等因素紧密相连。也即是说，危险驾驶犯罪的案发数量是一个具有多元变量的函数关系。但是不可否认的是，从目前现实数据来看，沧州市对危险驾驶行为的治理趋势确实还未彻底进入一个完全可控的平稳阶段，更未实现稳步降低的目标。
从司法资源占用成本维度来看（如图2所示），沧州市中级人民法院统计数据显示，2019年沧州市中级人民法院和所下辖的16个基层法院共审理（一审）刑事案件5708件，其中危险驾驶罪1047件，占比18.3% ；2020年沧州地区法院系统共审理（一审）刑事案件4558件，其中危险驾驶罪1218件，占比26.7% ；2021年沧州地区法院系统共审理（一审）刑事案件6057件，其中危险驾驶罪2047件，占比33.8%。
图2所示数据表明，到2021年，危险驾驶罪一罪的审判数量占比已超过我市法院系统全部刑事案件审判数量的三分之一，该罪已经成为占据沧州市司法资源最多的犯罪类型，其高昂的刑法打击成本对当地司法系统造成巨大的工作压力，也对沧州市司法资源的调配造成严重挤压。故此，从法经济学角度来讲，主要依靠刑法打击的方式来治理危险驾驶罪是否科学以及是否可以长久维系，确实值得深入研究。
通过对以上数据进一步分析可以发现，我市危险驾驶犯罪中有百分之九十是醉酒型危险驾驶（醉驾）。换言之，沧州市治理危险驾驶行为的主要领域在于打击醉驾行为。所以，本文以治理醉酒驾驶犯罪为主要入手点，来探寻治理危险驾驶的路径。
三、比较与镜鉴：其他国家和国内其他地区治理危险驾驶行为的经验参考
国外方面，日本针对醉驾行为的刑事规制法网较我国严密，对各种酒驾行为及其周边延展型行为都做出了相关明确规定。日本法律相较于中国而言，对于醉驾行为上下游的周边人员的行为规制效果会更加明显。目前日本形成了“以带酒气驾驶罪与醉酒驾驶罪为基础、以饮酒驾驶实害犯为补充、以饮酒驾驶相关周边犯罪（共犯独立化）为辅助的饮酒驾驶犯罪体系，日本刑法规制的主体范围逐步扩大，罪行结构更为合理。尤其是在饮酒驾驶危险犯的基础上增设了实害犯，这使得严罚饮酒驾驶的民意可以聚焦于引发严重危害后果的饮酒驾驶实害犯上，避免了严罚意愿不当地波及到其他仅属于危险犯的饮酒驾驶行为。”[1] 同时，日本在立法环节也有以提升法定刑的立法内容来回应民众对醉驾行为严罚意愿的情况，但是与中国所不同的是，日本对这种民间情绪的法律回应更多的是限缩在立法环节，即在日本2001年和2007年《道路交通法》修改中加重刑罚力度，但这种加重没有延伸至实务的司法层面，即司法实践中，对醉驾相关行为的不起诉、适用略式命令程序以及缓刑适用比例都没有太大的减少。这体现出日本刑法界对民意情绪（特指严罚醉酒驾驶的情绪）的理性回应和有效过滤，即在立法上有所回应，又在司法上继续留有弹性和尺度的策略。较之我国，日本压缩了严罚化民意的非理性、非机制化等天然成分的不良影响存在空间，也有利于避免刑事政策民粹化倾向。
国内来看，浙江省在调动社会资源解决醉驾痼疾方面，走在了前列。2019年10月浙江省公检法部门联合出台了《关于办理“醉驾”案件若干问题的会议纪要》，要求本省在打击醉驾犯罪的过程中，必须综合考虑行为人主观认罪悔罪态度等反映醉驾危害程度的各种要素，在司法程序上通过不起诉、起诉后判轻缓刑等方式彰显对醉驾行为人的宽宥处理。以上文件为浙江各地基层探索在司法方面有效治理醉驾提供了刑事政策指引。
例如，“2021年3月，浙江省金华市金东区人民检察院建立的醉驾案件社会公益服务评价机制。该机制是对犯罪事实清楚、证据确实充分，审查起诉阶段被采取取保候审强制措施的醉驾行为人，在其资源认罪认罚且主动申请的前提下，检察机关依法引导其参加社会公益服务，主动接受法治教育和社会帮教计划，最终根据其社会公益服务期间的个人表现、悔罪程度、服务效果等整体评价，决定是否起诉或起诉后量刑轻缓的司法评价方案。该机制本质上是在不起诉制度出罪路径上的改革创新，既体现了法律的威严，又凸显出执行的温度，多方位达致法理情的统一。”[2] 具体而言，金华市金东区的该项机制启动于醉驾案件司法程序的审查起诉阶段，具体适用于被采取取保的醉驾行为人，在对其处理的司法过程中，允许其在认罪认罚基础上，通过主动参与社会公益服务来体现其悔罪诚意以及弥补其对社会秩序的损害，某种意义上，这也是恢复性司法的实践体现。关于公益服务内容，有“文明劝导类”和“社区服务类”。具体要求是醉驾行为人须在15日内在指定地点完成总量不少于24小时、每日不多于4小时的社会公益服务。
除了浙江省金华市金东区之外，在浙江省的县级市瑞安市，以专业化社会公益服务作为危险驾驶案件中适用不起诉制度的前置条件，也有相关探索。
四、选择与判断：“非政府组织+政府组织”的两元治理架构和“科技主导+法律制裁+文化塑造”的综合治理模式
笔者认为，立法机关在针对某一时期社会热点危害行为类型进行立法规制时，在充分参考民众呼声的基础上，应对来自基层的民意的理性和非理性成分进行判断和分析，从而尽可能多的吸收理性民意和过滤非理性民意，与此同时，对于刑罚自身的司法成本，立法机关也应当对司法流程进行充分调研，对司法成本——社会秩序收益的平衡有宏观的考量，避免用大炮打蚊子的非理性选择和矫枉过正的立法困扰。在社会治理的效能分配上，还可以从以下两方面进行探索：
（一）从政府一元主导模式过渡到引入非政府组织（民间组织、公益组织）参与治理的二元治理架构。
长期以来，政府组织（与非政府组织相对应，在此做广义理解，特指公检法等公权力机关）鉴于自身的法定赋权和职责定位，担负着维护社会秩序、打击违法犯罪的主导角色。在当下沧州市司法资源调配捉襟见肘的现实情况下，政府组织面对危险驾驶这种社会痼疾进行单兵独斗已难以维系，笔者认为，可以从以下两方面进行尝试：第一，大力的促进非政府组织进入犯罪预防阶段的社会秩序治理过程；第二，适度的引入非政府组织介入犯罪打击阶段的司法治理过程。
从必要性上来讲，非政府组织参与醉驾犯罪治理全过程，一是弥补司法机关在醉驾治理中参与结构错位的短板（特指刑事立法和司法程度过度回应“严罚化”的民意所造成的民间组织力量很难参与醉驾治理全过程），有利于司法机关在司法实践中摆脱来自民间的“醉驾严罚化”群众呼声的束缚。二是在治理过程中能动员和影响更广泛的民众参与恢复性司法的局面，有利于社会秩序的尽快恢复和民众法治思维的形成。三是在整体社会治理效果上，有利于司法资源更多的倾注于对传统刑事重罪和当下较为突出的电信诈骗犯罪的打击，从法社会学和法经济学角度实现社会治理的成本最优分配。
从紧迫性上来讲，以沧州市法院系统的目前现实情况来看，到2021年，危险驾驶罪一罪的审判数量占比已超过全市法院系统全部刑事案件审判数量的三分之一，该罪已经成为占据沧州市司法资源最多的犯罪类型，这也倒逼着沧州市司法系统不得不重新调配司法资源供给，寻求更多的民间力量参与治理过程。
具体而言，可以从以下三点入手：
1.物业网格管理：在犯罪预防阶段的社会秩序治理过程中，充分发挥物业管理区域的网格地域功能。例如，探索依托物业管理部门在营业性酒店的封闭停车库（停车场）出口处单独设置测定呼气酒精浓度的装置（同时绑定摄像装备，以防他人顶替驾驶员进行呼气检测），并将之与车库出口开关联通，假如驾驶员在准备驶离停车场时（停车扫码缴费的同时），没有进行呼气测验或者呼气测验结果显示为酒后驾车，则车库的出口将无法实现抬杆开启。同理，居民小区的封闭地下停车场也可适用。这样可以把众多单独的物业停车场作为醉驾治理的网格单元，实现城市大部分车辆必进网格、醉驾车辆难出网格的前置预防效果。
2.企业服务支撑：在犯罪预防阶段的社会秩序治理过程中，市场监管部门进一步扶持代驾公司的规范发展和数据化运营。代驾公司通过大数据支撑，检索到城市中醉驾发生的高频区域，将代驾服务更有针对性输送到这些高频区域。
3.公益服务补充：在犯罪打击阶段（即狭义的刑事司法环节），将由民间组织管理的公共服务作为刑事处罚的补充或者作为不起诉的前提，从而实现案件分流和司法成本的降低。该举同时也是民众法治意识的实践塑造（例如前述浙江省经验）。
但是，在非政府组织参与治理过程中要特别注意两个问题：一是非政府组织参与刑事政策体系的合理方式和参与深度，避免出现非政府组织的定位不明和行权过重以致影响到司法独立和司法理性，避免造成从刑事政策民粹主义倾向突变为民间组织参与职能越位倾向的过山车式困境；二是要清晰界明非政府组织的参与纪律和行为标准，并配套以制度保障，避免因民间组织的松散性和不规范性带来的徇私枉法和权力寻租等负面情况从而破坏最终参与效果。
（二）突出科技支撑+法律制裁+文化塑造”的综合治理模式
1.科技支撑方面：
笔者以为，对于危险驾驶的社会痼疾，首当其冲的应选择从科技手段支撑方面加以化解，而非动辄即直接引入刑事制裁作为单一手段。在技术上，可以尝试在全部新车上安装车载酒精检测装置来减少酒驾醉驾的发生概率。申言之，就是在汽车驾驶室前部安装酒精检测装置，该装置随车门开启时一起打开，待驾驶员在车内启动发动机之后，若该检测装置检测到酒精含量达到一定浓度，车内的报警器即启动警报，且与检测装置联动的汽车发动机也随之关闭。此项技术的研发已有探索先例，例如2007年日产汽车和2019年沃尔沃公司都对车载酒精检测装置做出过尝试。美国和加拿大也有类似做法，被裁定酒驾后需要强制安装可以测定呼气酒精浓度的“点火车锁”，首次酒后驾车的可以要求安装此装置5个月，再犯者可以被要求强制安装3年。
2.法律制裁方面：
2011年醉驾入刑以来，我国刑法对醉驾行为人采取的是普遍入罪的制裁模式，为了配合刑法修正的效果，我国立法机关在2011年4月22日将《道路交通安全法》中原91条的内容删去，从立法理念上以一元化处罚的姿态针对醉驾者采取一律追究刑事责任的模式。从而构筑了目前立法上的一元制刑事制裁模式。虽然说，在目前刑法第13条中有但书规定（《刑法》第13条规定：一切危害国家主权、领土完整和安全，分裂国家、颠覆人民民主专政的政权和推翻社会主义制度，破坏社会秩序和经济秩序，侵犯国有财产或者劳动群众集体所有的财产，侵犯公民私人所有的财产，侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利，以及其他危害社会的行为，依照法律应当受刑罚处罚的，都是犯罪，但是情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪），但实务中这并不足以构成对刑事制裁一元制的解构。即便后来公安部、最高检和最高法在相互协调之后最终还是原则性的保留了该罪出罪的空间（2017年5月1日试行的最高人民法院《关于常见犯罪的量刑指导意见（二）》中规定，对于醉驾驾驶机动车的被告人，应当综合考虑被告人的醉酒程度、机动车类型、车辆行使道路、行车速度、是否造成实际损害以及认罪悔罪等情况，准确定罪量刑。对于情节显著轻微危害不大的，不予定罪处罚；犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚），但是这种审判流程上的出罪路径并不能解决实务中对醉驾行为不予定罪之后该如何处理的问题？对此刑法没有给出答案，行政处罚法也没有明确的依据。为了杜绝在实务操作中，一旦法律流程对轻微的危险驾驶行为没有以刑事犯罪进行处理，司法机关便对行为人没有其他制裁手段的无奈结局，有必要重新设置行政处罚手段进行兜底，这既是编制严密法网的需要，也是罪责刑相适应的要求。对此北京师范大学王志祥教授建议“按照醉驾行为危害程度的不同，恢复法律设计中的行政处罚的施展空间，以便实现梯度有序的法律规制效果。”[3] 同时刑事司法层面探索醉驾案件的合理分流，在“尊重法秩序的安定性与实定法权威的基础上，对现行刑法中存在的可以促成醉驾行为出罪的条文进行实质解释，从而使一些具有争议性的醉驾行为可以合理合法地实现出罪化分流。”[4] 例如，在认定危害行为是否够罪时采用更加体系化的三阶层犯罪构成理论，避免刑法主观主义的先入为主，在更加重视刑法客观事实的基础上充分考量有责性的存在空间。“阶层式犯罪论对行为是否成立犯罪的考察遵循‘先一般后个别’‘先客观后主观’‘先事实判断后价值判断’的位阶顺序。行为历经构成要件该当性、违法性与有责性的层层过滤式的立体阶层判断，均无出罪事由时，才能确认被告人的行为构成犯罪。”[5] 又比如，对情节轻微的危险驾驶行为，进一步探索配套措施多样的酌定不起诉制度，并与之将当前检察机关审查起诉程序中的认罪认罚制度相衔接，拓宽酌定不起诉的适用范围。
3.社会文化方面：法治意识的构筑
长期以来，中国社会的饮酒文化已渗透至民众生活的方方面面，凡事都要喝个酒表达一下感情，并且随着人民物质生活水平的逐步提升，生活中日常饮酒的场合也愈发增多。这为醉驾驾驶行为的高频发生埋下了伏笔。饮酒文化在中国盛行几千年，很难一朝去除。在此为减少醉驾行为的发生，还是要从法治观念入手，在刑罚自由刑的严肃威慑之外，形成与个人信用、职业准入、车辆保险价格、公益服务等方面挂钩的严密的规则体系，以培养民众开车不饮酒、饮酒不开车的法治理念的形成。
五、余论
固有思维中，刑法万能主义确实能够在社会治理过程中短期实现威慑目的，但是在横向的社会治理广度和和纵向的治理成本维系过程的视角来考量，社会治理结构却不得不为此做出巨大的让渡调整以及付出高昂的成本代价，毕竟刑事制裁是一项司法资源成本非常昂贵的治理手段。对此，我们还是要力戒刑法万能主义思想，承认刑法的作用的有限性和高成本性，以促使刑法作为治理手段的高效和准确运用。
参考文献：
[1]姜瀛.我国醉驾的“严罚化”境遇及其结构性反思——兼与日本治理饮酒驾驶犯罪刑事政策相比较[J].当代法学，2019(2):21.
[2]魏干.醉驾案件社会公益服务评价机制的理论证成与实践路径——以“金东经验”为样本[J].中国检察官2021(18):36-40.
[3]王志祥、融昊.我国犯罪圈扩张的趋势及其合理控制——以醉驾的刑法治理为切入点的思考[J].苏州大学学报（哲学社会科学版），2022(1):72-83.
[4]王志祥、融昊.治理醉驾行为刑事政策的反思与调整[J].齐鲁学刊，2022(1):95-103.
[5]周光权.阶层犯罪论及其展开[J].清华法学，2017(5):92.
